中国人口政策长期存在的必要性及其改革预期

中国人口政策长期存在的必要性及其改革预期

始于20世纪70年代的人口政策对中国经济社会发展产生了广泛而深远的影响,成为最具争议的公共政策之一。近年来,在中国人口长期低增长、老龄化程度快速提高、经济增长速度趋缓背景下,关于人口政策改革的讨论成为学术界的一个焦点问题。这里考察人口政策改革的逻辑起点和路径选择这两个基本问题,以期增进共识,推动人口政策改革沿着正确的方向前进。

一、关于中国人口政策改革的两个基本问题和三种主要观点

人口政策改革已成为中国全面深化改革的一个重要而特殊的组成部分。对于人口问题的认识能否取得共识,在很大程度上决定着人口政策改革的成效大小。人口政策的相关争论主要围绕两个基本问题展开:一是为什么要改革人口政策,即人口政策改革的逻辑起点是什么;二是如何推进人口政策改革,即人口政策改革的路径是什么。针对上述问题,学术界主要有三种不同的观点。

第一种观点认为,中国人不是生得太多,而是生得太少,中国人口政策到了彻底开放、鼓励生育的时候了,延宕人口政策调整对个体与社会都将造成无法逆转的负面影响。[1]持有上述观点的主要理由是人口老龄化、人口红利消失或者劳动力资源萎缩、出生性别比失衡等问题,也被认为是中国的主要人口矛盾。[2]

第二种观点认为,应该坚持现有的人口政策。黄少安(2013)认为,中国必须长期持续坚持严格的计划生育政策,现阶段不能放松计划生育政策。李小平(2007)认为,从紧控制生育从而减少生育数量并早日转入减少人口总量的进程,才是优化人口结构和加速提高人民生活水平的真正出路。

第三种观点认为,在新的历史条件下,人口政策改革具有必要性,但是应该采取循序渐进的方式。汤梦君(2013)建议,加快生育政策完善步伐,渐进式改革以控制人口增长为目标的各项配套政策,以使生育率保持在合理水平。张毅(2013)提出,“十二五”末期考虑实施“单独二孩政策”,“十三五”末期实施所有育龄夫妇都可以生育两孩子的间隔生育政策。

在人口政策争议不断的背景下,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,坚持计划生育的基本国策,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2014年1月,浙江省在全国率先实施“单独二孩”政策。“单独二孩”政策具有里程碑意义,标志着人口政策改革迈出了重要步伐。但是部分学者对新政策的评价并不高。郑真真(2014)认为“单独二孩”政策不可能改变21世纪中国人口结构老龄化、人口数量负增长的大趋势。显然,“单独二孩”政策与部分学者的期望还有一定距离,关于人口政策改革的讨论并未随着新政策的实施而停息。

人口政策的逻辑起点和路径选择两个问题是紧密联系的。科学的逻辑起点是选择正确路径的基础。如果逻辑起点是错误的,无论最终的路径选择是否合理,都不利于改革的顺利推进。当前学术界对于人口政策问题仍然存在较大争议,对于人口政策改革的逻辑起点和路径选择这两个问题作进一步探讨,仍然是必要的。

二、老龄化是人口政策在人口控制和经济增长上的积极效应

人口老龄化是中国人口政策改革的中心议题之一。2010年中国65岁以上人口占总人口的比例达到8.9%;2013年升至9.7%,成为人口老龄化程度最高的国家之一。大量学者从人口老龄化角度考察人口政策改革的紧迫性,认为人口老龄化和中等收入陷阱是中国经济发展面临的两大挑战[3],当前中国人口的最大风险不是总量失控,而是过度少子化和老龄化。[4]上述研究的局限性是把人口老龄化看作单纯的人口结构问题。实际上,人口老龄化既是人口结构问题,更是老年人口规模乃至总人口规模问题。

(一)加速到来的人口老龄化是人口政策在人口总量控制方面的积极效应

根据全国人口普查数据,1982年中国65岁及以上人口为4991万人(占总人口的4.9%),1990年为6368万人(占5.6%),2000年为8821万人(占7%),2010年为1.19亿人(占8.9%)。显然,中国的老年人口数量和占总人口的比例都趋于快速提高,这也直接导致了社会上对于人口老龄化问题的普遍担忧。实际上,人口老龄化程度是由老年人口规模和人口总规模两个因素决定的,人口老龄化程度的提高可能是由人口总量、老年人口规模这两个因素中的一个或者两个因素的变化引起的。导致中国人口老龄化程度加快的关键因素是通过控制出生人口规模,从而使得人口增长率下降。

如果中国的人口老龄化程度不是实际水平,而是一个相对年轻的人口结构,那么后果是什么呢?假设我国65岁及以上人口比重分别保持在2000年、1990年、1982年的水平,根据相应年份的老年人口数量,推算出2010年中国人口总规模分别为17亿人、21亿人、24亿人。即使按照2010年世界人口老龄化平均水平(65岁及以上人口比重为7.6%)计算,2010年中国人口总量接近16亿人。根据联合国预测,2030年中国65岁以上人口将达2.5亿人。假设人口老龄化程度保持在2010年水平不变,那么2030年人口总量将达28.1亿人;假设人口老龄化程度与世界平均水平相同(2030年65岁及以上人口比重为12.3%),2030年中国人口总规模也将达20.3亿人。虽然上述结果只是假设,但从中可以看出对于人口老龄化问题必须全面、客观、理性认识,人口老龄化程度并非越低越好。对于中国而言,目前较高的人口老龄化水平恰恰是生育控制政策在人口控制方面积极效应的体现。

(二)加速到来的人口老龄化是人口政策在老年人口规模控制上的积极效应

谈及人口老龄化问题,人们往往产生人口老龄化程度高就意味着老年人口多的幻觉。事实上,在相当长的时期内,虽然中国的人口老龄化程度与人口政策密切相关,但是老年人口规模与人口政策没有直接关系。这个并不难以理解,在社会上甚至学术界却广泛存在误解或者被忽视。如果把1970年作为实行人口政策的开端,以65岁作为老年人口的年龄标准,那么,2035年前的老年人口都是1970年前出生的,因此人口政策对2035年前的老年人口数量没有直接影响。但是,人口政策能够影响2035年之后的老年人口数量。由于施行人口政策后的出生人口规模下降,客观上必然减少未来的老年人口规模。换言之。人口政策不是增加而是减少未来的老年人口规模。从这个角度看,加速到来的人口老龄化是人口政策的一个积极效应。

(三)加速到来的人口老龄化是中国从“未富先老”到“先老后富”转变的必然途径

相对于发达国家,中国在经济发展处于较低水平的条件下进入老龄化社会,被称为“未富先老”,与发达国家的“先富后老”形成鲜明对比。发达国家的“先富后老”现象是指随着经济社会发展水平提高,生育水平和死亡率相应下降,本质是经济社会发展影响人口增长和结构的结果。中国的“未富先老”是在经济没有达到较高水平之前,通过控制人口增长,加之死亡率下降,老年人口占总人口比重快速提高的结果。加速到来的人口老龄化的实质是出生人口减少,在短时间内使抚养负担快速下降,其积极效应是促进了中国经济的快速增长。1960年印度和中国65岁以上人口比重分别为3.1%和4%;按照2005年不变美元价格计算,人均GDP分别为232美元和92美元。随着中国生育率的下降,伴随而来的是经济快速增长。2010年,印度和中国的65岁以上人口比重分别为5.1%和8.4%,人均GDP分别为1034美元和2869美元。可见,通过主动控制人口增长,伴随而来的是人口老龄化程度的快速提高,同时也带来了经济发展水平的快速提高,从而为实现“先老后富”提供条件。

责任编辑:董洁校对:张少华最后修改:
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