中国人口政策长期存在的必要性及其改革预期（4）

七、渐进式改革是中国人口政策改革的最优路径

人口政策改革不是一个单纯的技术问题，其路径的选择取决于对多种因素的综合考量。全面深化改革的大环境和中国人口问题的自身特征决定了渐进式改革是人口政策改革的最优路径。

(一)改革的顶层设计决定了人口政策改革的基本路径是渐进式的

人口政策改革是我国全面深化改革的一个组成部分，这决定了人口政策改革必然在总体改革的大背景和大框架下进行。渐进式改革是中国改革的基本模式，这一模式的形成具有深刻的历史背景，在新的历史时期仍然具有现实意义。中国改革已到攻坚期和深水区，任何改革都涉及利益结构的改变。不同领域的改革相互交织，某个领域的改革必然要受到其他领域改革的约束。作为众多改革的领域之一，人口政策改革也是如此。人口政策改革与教育、医疗、就业、社会保障、户籍制度等诸多领域密切相关。《决定》对于一些难度较大的领域仍然保持了渐进式改革的基调。例如，针对退休问题，提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策；针对公共服务问题，提出稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；针对教育问题，提出逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。在上述相关领域改革取得实质性进展之前，人口政策改革无疑需要采取谨慎的态度，这有利于降低改革带来的成本和风险。在这样的背景下，《决定》明确提出逐步调整完善生育政策，其实质就是采取渐进式改革路径。

(二)渐进式人口政策改革有利于防范和化解可能出现的风险

渐进式人口政策改革的基本含义是，以放宽生育限制为改革的主要方向，沿着“一孩半”(农村)和“一胎”(城镇)→“双独二孩”→“单独二孩”→“普遍二孩”的基本路径，根据不同时期的情况逐步推进人口政策改革。采取上述渐进式改革路径有利于避免改革过程中的生育高峰带来的问题和风险。一次性放开“二孩”政策必然带来相应的生育高峰。相关测算显示，如果现在放开“二孩”政策，2050年之前中国人口将处于持续增长状态，2050年人口将达15.2亿，比不施行单独二孩政策之前的政策情况下多出2亿人。相比而言，“单独二孩”带来的人口波动要小得多。“单独”二胎政策在全国范围内将影响1500万至2000万人。如果现在实施“单独二孩”政策，到2030年中国人口将达到最高峰(约14.5亿)，从人口峰值出现的时间看，“单独二孩”政策和现行政策并没有明显差异，都是在2030年左右。

不同地区的现有人口政策存在差异。例如。就农村而言，有的省份实行“普遍一孩”政策(如北京、天津、上海、江苏、重庆、四川)，有的实行“一孩半”政策，有的省份实行“普遍二孩”政策(如青海、宁夏、西藏、海南、云南)。一次性放开“二孩”政策将使得不同地区政策在很短的时间内趋于一致，从而可能造成地区间人口波动较大，不利于地区间人口政策的相对连贯性。

渐进式改革有利于平衡不同群体之间的利益关系。例如，针对社会抚养费的争议颇多，在实际执行中也存在较大困难，执行率不高。如果一次性放开“二孩”，那么针对新政策之前的社会抚养费的征收将面临更大困难。如果对之前的政策外生育行为免于征收社会抚养费，显然有失公允。从直接影响人群来看，“单独二孩”政策明显小于“普遍二孩”，减小了改革可能在不同群体间的影响。

此外，人口政策改革将带来短期内出生人口增加，必然增加医护、学前教育等与新生儿和幼儿相关的社会服务需求。渐进式改革有利于为相关领域的配套措施准备提供时间。

任何改革都有不确定性。人口政策改革对于人口、经济、社会发展带来的直接和间接影响可能还未充分考量。考虑到出生人口的不可逆性，采取渐进式改革，加强对改革过程中人口态势的监测评估，及时发现和解决问题，是完全有必要的。

八、结语

随着“单独二孩”政策的陆续实施，中国人口政策改革进入新的阶段。任何一项公共政策的制定和实施都离不开利益相关者的广泛参与，一项具有广泛共识基础的公共政策才能真正得到有效的贯彻落实，才能经得起历史的检验。显然，新人口政策的实施效果还有待观察，伴随而来的争议仍将持续。人口政策改革需要广泛听取各种观点。从学术层面看，人口政策改革将是一个从争论趋于共识的过程，对于既有的和可能出现的新问题继续深入探讨，仍然是完全必要的，即使现实层面的改革路径已经清晰。未来的人口政策改革必然是一个需要深入思考、慎重决策、稳步推进的过程。