砥砺奋进五年中的中国财政(6)

摘要:在砥砺奋进的五年中,我国财政在实力、支撑力、创新力、引导力、控制力上凸显了大国财政的风范。从国家治理的角度看,我们正在实现:财政公开从让老百姓知道钱是如何花到能够参与决定钱是如何花;税收改革从清清楚楚到明明白白;财政资金管理从能做事到会做事;社会保障体系从粗放的社会福利到精算平衡的社会保险;政府的投融资从最大化的融资到最科学的融资。

第一,我们认识到地方政府可以实施一定程度的融资,因为地方政府毕竟是有资源、有还款能力,而且其建设投入的需求又非常大。对于地方政府的债务,按照国务院43号文件进行清理。企业债是企业债,政府债是政府债,不能混同。政府发债的权利只能以政府的名义来发,以预算资金或者是政府基金收入作为偿还的收入来源。

地方政府可以发两类债券:一类债券叫赤字债;另外一类债券叫专项债。我们2017年地方政府的赤字债规模是8300亿,专项债的规模是8000亿。但是,这两类债省以下的地方政府是没有发债权的,这个债是归你来用,债务也是放在你身上的,但是要发债的话,必须要向上委托省级政府来代你统一发债,以使发债更加规范化、更加有效。

那么,我的债务为什么要委托省政府来发呢?最主要的原因,就是现在我们在省以下政府当中还没有编制好自己的资产负债表,也就是说,你现在发债,人家市场根本不知道你有多么大的偿债能力,那怎么发债?到发债时候,发的一塌糊涂,最终的债务成本又很高,没有必要。所以说,委托给省级政府代发债是最好的一个组织方式。在这个组织方式下,我们大幅度地把政府债券的收益率压低,从8%左右下调到3%左右。

2017年,我们是8300亿加8000亿,靠这1.63万亿的债,要想应对我国高达16万亿的基础设施建设规模,是远远不够的。于是,我们必须再做下一件事情,就是在政府和市场之间形成一种股权合作模式。

第二,政府以股权的方式跟市场开展合作,并且市场以自己的效率参与政府的基础设施建设。这种政府和社会资本合作的模式叫PPP。截止到2016年年底,全国PPP综合信息平台,包括发改委的库和财政部的库,入库项目是11260个,总投资规模是13.5万亿。已经签约落地的项目是1351个,总投资额是2.2万亿。落地的项目数量虽然不多,但是投资额却非常大。投资额超过平均投资额的80% 以上。

第三,面对PPP项目取得的这么大的成果,我们始终保持清醒的头脑。2017年在PPP项目已经取得的重大成绩的条件下,我们先后出台了两个规范性文件,以对PPP项目进行规范。PPP模式是一个新模式,政府跟市场主体形成股权合作也是一个新理念。原来政府都是做债务融资的,现在突然要转做股权融资,要跟股东约定风险、约定收益,要签订全周期的合同,还要承担该承担的监管责任和保障责任,而且,很多的建设理念也不一样。  

比方说公路建设。我们过去经常喊的口号叫同步设计、同步施工,一次建成。可是,到了PPP项目当中,就不能这么做了,因为你没有钱,市场主体的钱、企业的钱也不是大风刮来的,都要在中后期进行更加广泛的融资。那么,作为我来讲,手里这点钱,我先不去建整段公路,先把两个重要结点城市之间的公路先通了,把重要的旅游区的公路先按6车道建,因为总体要6车道,并且把周边的停车场建起来,形成良好的收费能力和有回报的资产。然后,再把这个资产抵押给银行,从银行手里再拿钱,再把其他的公路建成。这个理念下,就不是同步建设、同步施工,而是需要在这个过程当中,根据这样一个市场化的逻辑,把资金用实、用好,形成持续不断的这样一个融资能力的强化,这是PPP的精髓。很多政府都会觉得这事太繁琐了,等你干成这件事情,我的市长都换了,而且管理起来也很难。另外,融资成本也不低。于是,觉得政府直接负债的方式简单。可是,现在这个理念不让用了,于是就想出了一系列新办法。

比如说,你是社会资本投资方,你出钱跟我来合作,我出10块钱,你出90,咱俩把这个项目干了。但是,你说现在没有90块钱,还差60块钱。不要紧,政府从背后给银行出个保函,保证这60块钱政府负责还。于是,银行就对这个企业贷款,不是对政府贷款。然后,把这60块钱直接贷给企业。企业拿着这60块钱,加上自己的30块钱,直接跟政府的10块钱合作。表面上看,跟政府合作的是股权合作,但其实有60块钱是政府的债,这就叫做明股实债。对此,我们出台了有关文件,专门打击这些不合理的政府负债。

责任编辑:李贤博校对:总编室最后修改:
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